以案说法：前置行政行为存在重大明显违法时是否可以排除其作为后续行政行为证据的效力？

2018年9月28日，最高人民法院作出（2017）最高法行申4613号《行政裁定书》认为：一般情况下，对前置行政行为的审查都是以证据的标准来审查，即是否符合证据的三性，是否能够达到其证明目的，从而决定是否可以在案件中予以采信。但不能简单的认为，只要前置行政行为没有被撤销或者确认违法，在后续的行政行为案件中就可以作为合法性证据从而采信，并以此作为认定后续行政行为合法性的依据和基础。当前置行政行为存在重大明显违法时，就可以排除该证据的效力，即后续行政行为没有依据。尤其是在当事人对前置行政行为起诉可能已经超过法定起诉期限的情况下，要求当事人另行对前置行政行为起诉，不在本案中进行实体审查，也不利于行政争议的实质性化解。

【案情】

再审申请人河北省外贸资产经营有限公司（以下简称外贸公司）因诉被申请人海口市人民政府（以下简称海口市政府）及第三人海南大成房地产开发有限公司（以下简称大成房地产公司）、第三人海南燕丰实业公司（以下简称燕丰公司）、第三人河北粮油食品进出口有限公司（以下简称河北粮油公司）、第三人海口市农村信用合作联社（以下简称农信联社）颁发国有土地使用证一案，不服海南省高级人民法院于2016年9月27日作出的（2016）琼行终260号行政判决，向最高人民法院申请再审。

燕丰公司是1992年5月22日经原河北省对外经济贸易委员会批准成立的全民所有制企业，隶属于河北粮油公司，为全资二级独立法人。在林树清担任燕丰公司法定代表人、总经理期间，燕丰公司于1993年投资1400余万元购买海南大通房地产总公司房产时，因海南大通房地产总公司未履行交付房屋的合同义务，燕丰公司要求海南大通房地产总公司还本付息，并引发一系列诉讼。由于燕丰公司缺乏诉讼费等费用，2000年9月10日，燕丰公司与深圳泰利源投资公司（以下简称泰利源公司）达成协议，约定泰利源公司出资500万元给燕丰公司作为诉讼费用。其后因涉案土地又面临诉讼，燕丰公司与泰利源公司于2001年8月9日签订协议，约定燕丰公司如能胜诉收回涉案40.78亩土地权益，将该土地权益全部转让给泰利源公司，转让价格2500万元，泰利源公司已投入的500万元折抵给燕丰公司，泰利源公司再将其关联公司名下的上海房产作价500万元折抵给燕丰公司，余款1500万元在该土地开发后按市价折合1500万元权益给燕丰公司。后燕丰公司胜诉，2001年12月4日，李文博（代表泰利源公司）、涂继新、燕丰公司签订协议合作成立海南创展房地产开发有限公司（以下简称创展公司），燕丰公司以上述土地投资，占20%股份，并负责将该土地过户至创展公司名下。

2001年12月13日，燕丰公司取得上述40.78亩土地权属，取得海口市国用（籍）字第Q3810号国有土地使用证（以下简称Q3810号土地证）。2001年12月15日，林树清以合作开发为名代表燕丰公司与海南第一投资招商股份有限公司签订合同成立大成房地产公司，开发建设房地产项目，燕丰公司提供Q3810号土地证，占20%股权。2001年12月21日，燕丰公司与大成房地产公司订立《土地使用权转让合同》，约定燕丰公司将Q3810号土地证项下土地转让。同日，燕丰公司与大成房地产公司共同向海口市国土资源局申请，称燕丰公司通过联营的方式将涉案土地转让给大成房地产公司。同年12月24日，海口市国土资源局对燕丰公司转让土地给大成房地产公司相关事项予以公示。同年12月28日，海口市国土资源局委托海南国佳房地产交易评估公司评估，涉案土地评估价值为每亩61.36万元，总价2499.58万元。林树清未将该结果报主管部门，擅自代表燕丰公司将Q3810号土地证项下土地过户至大成房地产公司名下。2002年1月8日，海口市政府为大成房地产公司颁发海口市国用（籍）字第S0792号国有土地使用权证（以下简称S0792号土地证），确认大成房地产公司对海口市××大道西侧02-02-01-19地号的27159.31平方米的土地享有土地使用权，用途为商业服务业用地。

2002年12月5日，泰利源公司、燕丰公司、创展公司签订协议，燕丰公司将其在大成房地产公司享有的20%股权全部转让给泰利源公司指定的创展公司名下，泰利源公司保证在该土地开发后燕丰公司享有1500万元货币或出资（该1500万元权益至今未实现）。2003年2月20日，进行股权转让登记。

2005年6月14日，海口市规划局向大成房地产公司发出市规函（2005）493号函，称大成房地产公司用地位于滨海北侧，世纪大桥引桥东侧，滨海公园西侧，属于《海口外滩控制性详细规划》控制范围，该用地规划确定为公共绿化用地，与世纪大桥引桥东侧的原滨海高层区用地、世纪广场用地及滨海公园用地统一规划为世纪公园，无法开发建设房地产项目，并告知大成房地产公司可到海口市国土局办理相应的土地置换手续。随后，大成房地产公司请求进行公平置换或赔偿。2006年3月14日，海口市中级人民法院在执行申请执行人汉江综合开发公司与被执行人海南华信物业有限公司借款合同纠纷一案中，作出（2000)海中法执字第219-4号民事裁定，准许大成房地产公司将S0792号土地证项下的11亩（7333.37平方米）土地使用权无偿让与汉江综合开发公司，作为被执行人海南华信物业有限公司清偿其所欠申请执行人汉江综合开发公司人民币7356864.20元的债务。同日，海口市中级人民法院向海口市国土资源局发出（2000)海中法执字第219-4号协助执行通知，要求办理上述土地使用权的过户手续。在扣除上述协助执行的土地使用权后，大成房地产公司仍实际拥有S0792号土地证项下19825.94平方米的土地使用权。2006年7月13日，外贸公司作为出让方，与受让方中粮河北国际贸易有限公司和河北粮油公司原管理层白庆润等17名自然人签订《河北省粮油进出口公司整体产权转让合同》，河北粮油公司的整体国有产权转让价款为人民币300万元。其后，河北粮油公司性质由全民所有制企业变更为有限责任公司。在河北粮油公司整体产权转让过程中，燕丰公司、河北粮油公司均未如实申报燕丰公司曾拥有Q3810号土地证项下土地和相关权益情况，而是将该土地原对应的国有资产申报为不良债权。河北省国有资产委员会、外贸公司均不知燕丰公司曾拥有Q3810号土地证项下土地，也不知该土地转移登记至大成房地产公司名下，后来又将在大成房地产公司的股权转让给案外人的事实，因此Q3810号土地证项下土地衍生形成的相关权益也未纳入整体产权转让范围。2010年1月28日，外贸公司与中粮河北国际贸易有限公司签订《不良资产划转移交协议》，包括Q3810号土地证项下土地所对应的国有资产在内的其他未改制国有资产均被视为不良债权，由外贸公司接收。

2009年10月15日，海口市国土资源局向大成房地产公司作出市土环资储字（2009）596号复函，同意将海口市西海岸长流起步区0501号地块26389.587平方米居住用地以等值置换的方式与大成房地产公司S0792号土地证项下的19825.94平方米商服用地进行置换，同时收回该商服用地土地权属。2009年10月20日，大成房地产公司与海口市国土资源局就上述土地置换签订《国有土地使用权置换协议书》并签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定向大成房地产公司出让上述26389.587平方米土地。上述合同签订后，大成房地产公司申报土地登记发证。经地籍调查、权属调查、勘丈、审批等程序后，海口市政府于同日向大成房地产公司颁发海口市国用（2009）第010065号国有土地使用权证（以下简称010065号土地证）。

农信联社与昌海公司于2010年3月15日签订《借款合同》，借款合同金额为1.4亿元整，贷款期限为36个月，贷款利率按基准利率上浮10%+诚信奖励金率=9%执行，借款起止时间2010年3月15日至2013年3月15日，借款用途海口市博爱南片区旧城改造前期的拆迁、安置和其他费用。2010年3月19日，农信联社将1.4亿元贷款发放至昌海公司在农信联社开立的账户。之后，昌海公司申请将贷款展期至2014年9月15日。2013年3月12日，农信联社与昌海公司、海南大成投资开发有限公司（以下简称大成投资公司）、大成房地产公司、蒋会成共同签署《展期协议》，约定展期金额为1.38亿元整，展期期限2013年3月15日至2014年9月15日，展期利率为7.04%+诚信奖励金率=9%,并约定由大成投资公司、大成房地产公司、蒋会成为昌海公司向农信联社贷款承担连带责任，抵押物之一系大成房地产公司010065号土地证项下位于海口市××大道南侧，面积26389.59平方米的土地。2010年3月18日，上述抵押物办理抵押登记，农信联社取得海口市国土资源局颁发的他项权证。后因该借款合同发生纠纷，农信联社提起诉讼，经海南省高级人民法院一审作出（2014）琼民一初字第10号民事判决，最高人民法院二审作出（2015）民二终字第75号民事判决，确认农信联社对大成房地产公司010065号土地证项下的土地使用权享有优先受偿权。

2011年12月23日，外贸公司提起诉讼，请求撤销海口市政府为大成房地产公司颁发的010065号土地证。海口市中级人民法院于2012年3月19日作出（2012）海中法行初字第3号行政裁定，驳回外贸公司的起诉。外贸公司不服一审裁定，提起上诉，海南省高级人民法院于2012年6月21日作出（2012）琼立一终字第67号行政裁定，驳回外贸公司上诉，维持一审裁定。外贸公司不服二审裁定，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2014年8月14日作出（2014）行提字第10号行政裁定，撤销海口市中级人民法院（2012）海中法行初字第3号行政裁定和海南省高级人民法院（2012）琼立一终字第67号行政裁定，指令海口市中级人民法院继续审理。因被诉行政行为与燕丰公司、河北粮油公司、农信联社有利害关系，海口市中级人民法院审理期间追加上述三家单位作为第三人参加诉讼。并于2015年8月26日作出（2015）海中法行初字第11号行政判决，判决驳回外贸公司的诉讼请求。外贸公司不服，提起上诉。海南省高级人民法院于2016年9月27日作出（2016）琼行终260号行政判决，维持一审判决。外贸公司不服该二审判决，向最高人民法院申请再审。

最高人民法院另查明：大成房地产公司现有股东为大成投资公司及创展公司。因燕丰公司的原法定代表人林树清涉嫌贪污罪被河北省石家庄市人民检察院提起公诉，涉案土地被河北省新乐县检察院查封。2017年12月19日，河北省石家庄市中级人民法院（2015）石刑初字第00167号、（2017）冀01刑初31号刑事判决，认定林树清犯国有公司、企业人员滥用职权罪，判处有期徒刑四年。2017年10月31日，农信联社签订《资产转让协议》将涉案土地上的债权转让给中国东方资产管理股份有限公司海南省分公司。

海口市中级人民法院（2015)海中法行初字第11号行政判决认为，大成房地产公司与海口市国土资源局进行协商办理相应的土地置换手续，并于2009年10月20日就土地置换签订《国有土地使用权置换协议书》，约定用海口市西海岸长流起步区0501号地块26389.587平方米土地等值置换大成房地产公司S0792号土地证项下的19825.94平方米土地，签订《国有建设用地使用权出让合同》向大成房地产公司出让上述26389.587平方米土地，并未违反法律规定。上述合同签订后，大成房地产公司申报土地登记发证。经地籍调查、权属调查、勘丈、审批等程序后，海口市政府于2009年10月20日向大成房地产公司颁发010065号土地证，符合法律规定。外贸公司提起本案诉讼，其诉讼请求为撤销海口市政府为大成房地产公司颁发010065号国有土地使用证的具体行政行为，故本案仅对海口市政府为大成房地产公司颁发010065号土地证的行政行为是否合法问题进行审查，而海口市政府为大成房地产公司颁发S0792号土地证的行政行为属于另一行政行为，不属本案审理范围。在S0792号土地证未经法定程序被确认违法、无效或撤销之前，其具有确定力、拘束力和执行力，外贸公司以海口市政府为大成房地产公司颁发S0792号土地证违法为由，请求撤销海口市政府为大成房地产公司颁发010065号土地证的行政行为没有事实和法律依据，不予支持。关于大成房地产公司主张外贸公司提起本案诉讼已超过起诉期限问题，因已发生法律效力的最高人民法院（2014）行提字第10号行政裁定已指令对本案继续进行审理，故对此不予审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回外贸公司的诉讼请求。外贸公司不服一审判决，提起上诉。

海南省高级人民法院（2016）琼行终260号行政判决认为，本案被诉行政行为是010065号土地证，该证是S0792号土地证项下土地因政府规划调整原因与政府协商置换而颁发，是独立的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。外贸公司诉的是010065号土地证的颁证行为，故一审仅对该颁证行为的合法性进行审理，并无不当。外贸公司对S0792号土地证不服可依法另行提起诉讼。外贸公司主张010065号土地证和S0792号土地证具有内在的牵连性和不可分割性，且最高人民法院再审本案时对S0792号土地证的行政行为也进行了全面而公正的审理，并依法作出裁定，认定S0792号土地证违法，一审无视最高人民法院的生效裁定，枉法裁判。该院认为，最高人民法院再审本案过程中，仅对外贸公司的诉讼主体资格进行审查，并未涉及本案实体法律关系，最终裁定结果也是撤销原驳回起诉裁定、指令原审法院继续审理，并未作出S0792号土地证是否违法的认定。因此，一审未审查S0792号土地证合法性并无不当，外贸公司该主张不能成立。根据本案查明事实，海口市政府于2009年10月20日向大成房地产公司颁发010065号土地证，土地权属来源清楚、程序合法，符合法律规定。外贸公司主张S0792号土地证为010065号土地证的基础性证据，其是否合法是决定010065号土地证来源是否合法的关键，相关证据可以证明S0792号土地证的颁发是违法的，因此010065号土地证的颁发也是违法的。该院认为，作为证据的合法性审查与作为行政行为的合法性审查不能混淆。本案S0792号土地证确为010065号土地证项下土地权属来源的证据，该院仅对该国有土地使用证作为证据的合法性进行审查，因该证是行政机关通过一系列法定程序作出的土地行政登记行为，在该证被依法撤销、确认违法或确认无效之前，该证都具有行政行为的公定力，是合法有效的。海口市政府依据该证为大成房地产公司办理土地置换颁发新国有土地使用证，土地权属来源清楚，并未违反法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

外贸公司申请再审称：1.一、二审将颁发010065号土地证的行政行为与颁发S0792号土地证的行政行为割裂开来。二者具有内在的牵连性和不可分割性。2.最高人民法院再审时对海口市政府为大成房地产公司颁发S0792号土地证的行政行为进行了全面而公正的审理，并认定该行政行为违法。3.S0792号土地证作为海口市政府为大成房地产公司换发010065号土地证的基础性证据必须合法，否则颁发010065号土地证就失去合法性基础。请求撤销一、二审判决，依法撤销010065号土地证。

海口市政府未提交书面答辩意见，庭询中答辩称：一、二审认定事实清楚，适用法律正确，S0792号土地证与本案土地证分别是两个行政行为，最高人民法院裁定中并没有对S0792号土地证行为进行认定，只是审查外贸公司的主体资格。请求驳回外贸公司的再审申请。

大成房地产公司答辩称：最高人民法院（2014）行提审第10号行政裁定系程序性裁定，而非实体性裁定，不具有认定S0792号土地证颁证行为合法性的效力。S0792号土地证的颁证行为，符合国有资产管理相关法律、行政法规的规定，符合现行《海南经济特区土地管理条例》的规定，海口市政府核发S0792号土地证的行政行为没有造成国有资产流失。大成房地产公司并非无偿取得涉案土地，该公司系双方约定开发Q3810号土地证项下土地的项目公司，燕丰公司因合作开发而将Q3810号土地证项下土地过户至大成房地产公司名下。农信联社依生效判决享有010065号土地证项下土地的抵押优先受偿权，外贸公司诉请撤销010065号土地证与民事判决的既判力相悖。撤销010065号土地证，不仅危及市场交易安全，更严重损害无过错交易人的正当权益。请求驳回外贸公司的再审申请。

燕丰公司未发表答辩意见。

粮油公司答辩称：同意外贸公司的意见。外贸公司为本案的适格原告。海口市政府为大成房地产公司颁发S0792号土地证严重违规，外贸公司要求撤销010065号土地证等同于要求撤销S0792号土地证。

农信联社答辩称：该社依法对010065号土地使用权享有优先受偿权。请求驳回外贸公司的再审申请。

最高人民法院认为，本案审查的重点是010065号土地证的合法性以及前证S0792号土地证的审查程度。根据一、二审查明的事实，2002年1月8日，海口市政府为大成房地产公司颁发S0792号土地证。因涉及规划问题，大成房地产公司与海口市国土资源局进行协商办理相应的土地置换手续，并就土地置换签订《国有土地使用权置换协议书》《国有建设用地使用权出让合同》。后大成房地产公司申报土地登记发证，经地籍调查、权属调查、勘丈、审批等程序后，海口市政府于2009年10月20日向大成房地产公司颁发010065号土地证。该发证程序本身符合法律规定，土地权属来源于S0792号土地证的置换，权属来源清晰。

对S0792号土地证的审查程度不应仅仅局限于形式，如二审所言，对该证应当作为证据审查，而非单独将其作为被诉行政行为进行合法性审查。一般情况下，对前置颁证行为的审查都是以证据的标准来审查，即是否符合证据的三性，是否能够达到其证明目的，从而决定是否可以在案件中予以采信。但不能简单的认为，只要前置颁证行为没有被撤销或者确认违法，在后续的颁证行为案件中就可以作为土地权属来源的合法性证据从而采信，并以此作为认定后续颁证行为合法性的依据和基础。当前置登记发证行为存在重大明显违法时，就可以排除该证据的效力，即后续的登记发证行为没有依据。尤其是在当事人对前置登记发证起诉可能已经超过法定起诉期限的情况下，要求当事人另行对前置发证行为起诉，不在本案中进行实体审查，也不利于行政争议的实质性化解。

本案中，S0792号土地证来源于燕丰公司将涉案土地通过联营方式转让给大成房地产公司，该土地约定价格为2500万元。实际履行过程中，大成房地产公司及其关联公司实际付给燕丰公司1000万元，还有1500万元可得利益尚未兑现。根据已生效的刑事判决认定的事实，燕丰公司的原法定代表人林树清虽存在滥用职权，将案涉土地予以处置的情形，但尚未构成贪污或侵吞国有资产的后果，S0792号土地证的转让价格并不存在明显低于当时市场价格的情形，转让的股权及相关收益也归属于燕丰公司，因此，S0792号土地证的颁证并不存在重大且明显违法的情形。外贸公司及河北粮油公司关于海口市政府颁发S0792号土地证存在严重违规的主张不能成立，本院不予支持。

因燕丰公司隶属于河北粮油公司，在企业改制过程中，燕丰公司、河北粮油公司均未如实申报燕丰公司曾拥有涉案土地和相关权益情况，而是将涉案土地原对应的国有资产申报为不良债权。鉴于涉案土地及相关权益的资产已整体转让给外贸公司，因此涉案土地其后衍生形成的相关权益也应归于外贸公司。对于原属燕丰公司的1500万元收益，外贸公司享有合法权利。在本院第一次对本案提审期间，外贸公司与大成投资公司、大成房地产公司之间曾就案涉土地权益及股权问题达成过调解协议，但并未最后履行。燕丰公司在创展公司中拥有的股份及可得收益的民事争议尚未解决，而因刑事案件导致涉案土地被查封，也造成该土地无法及时开发利用，上述状况给各方均造成较大的损失，鉴于各方存在和解的意愿和可能性，为减少诉累，实质性化解行政争议，一并解决相关的民事争议，合议庭多次组织各方当事人进行调解。经过多轮磋商，2018年7月24日，再审申请人外贸公司（甲方）与燕丰公司（乙方）、大成房地产公司（丁方）、案外人大成投资公司（丙方）、创展公司（戊方）达成调解协议如下：

一、大成投资公司同意支付人民币伍仟万元给外贸公司，作为大成投资公司受让燕丰公司所持创展公司20%股权的转让价款。大成投资公司支付伍仟万元后10个工作日内，外贸公司及燕丰公司应向其移交所能够提供的股权转让所需要的相关文件及资料，并配合办理将上述20%股权变更登记至大成投资公司指定的海口万思康盛投资咨询有限公司（以下简称康盛公司）。

无论燕丰公司所持创展公司20%股权何时变更过户至康盛公司名下，自大成投资公司全部支付及提存伍仟万元之日起，康盛公司即享有燕丰公司所持创展公司20%股权的全部股东权益，外贸公司、燕丰公司及燕丰公司现股东不再享有与该20%股权相关的任何权益。

二、在本协议签订之后五个工作日内，大成投资公司应将壹仟万元付至外贸公司账户，将肆仟万元提存至最高人民法院指定的海口市中级人民法院账户。外贸公司负责在收到壹仟万元款项后30日内促成河北省新乐市人民检察院解除对海口市国用（2009）第010065号国有土地使用权证项下土地（以下简称涉案土地）的查封（以海口市国土资源局收到相关检察机关解除涉案土地查封的法律文书为准）。检察机关解除对涉案土地的查封后，由最高人民法院指令海口市中级人民法院向外贸公司支付提存款肆仟万元。外贸公司在收到该提存款肆仟万元后三个工作日内向最高人民法院提交撤诉申请，撤回对海南省高级人民法院（2016）琼行终260号行政判决的再审申请。外贸公司收到任一笔款项后5个工作日内给大成公司指定的康盛公司开具合法凭据。

外贸公司收款账户如下：账户名：河北省外贸资产经营有限公司；账号：10×××95；开户行：中国银行石家庄市机场路支行。

海口市中级人民法院收款账户如下：账户名：海南省海口市中级人民法院；账号：10×××17；开户行：海口市农村信用合作联社营业部。

三、外贸公司在收到上述伍仟万元款项后，外贸公司和燕丰公司及其股东不得再以任何理由、任何方式向大成投资公司、大成房地产公司、创展公司、康盛公司及相关单位等主张与涉案土地相关的任何权益（包括燕丰公司所持创展公司20%股权权益）或责任。外贸公司、燕丰公司依约履行促成解除查封涉案土地后，大成投资公司、大成房地产公司、创展公司、康盛公司及相关单位等亦不得再向外贸公司、燕丰公司及相关单位主张与本协议相关的任何权益或责任。

四、大成投资公司如逾期履行付款义务，每逾期一日，应按本协议约定需支付给外贸公司的款项（伍仟万元）的万分之五支付逾期履约违约金，逾期超过30日，违约方应在前述违约金的基础上加倍支付违约金。违约金的总额不得超过应付款项（伍千万元）的30%。

外贸公司如逾期未促成对涉案土地的解封，每逾期一日，应按本协议约定需支付给外贸公司的款项（伍仟万元）的万分之五支付逾期履约违约金，逾期超过30日，违约方应在前述违约金的基础上加倍支付违约金。违约金的总额不得超过应付款项（伍仟万元）的30%。

五、本协议签订于最高人民法院第一巡回法庭第一法庭。本协议书一式七份，各方当事人各一份，最高人民法院及海口市中级人民法院各一份。本协议自各方当事人签字或者盖章后成立并生效。

大成投资公司已按照协议约定支付5000万元股权转让价款，同时，在外贸公司的协助下，涉案土地的刑事查封亦已解除。因该协议的主要条款已履行完毕，外贸公司于2018年9月3日向本院书面申请撤回再审申请。

外贸公司撤回再审申请的行为系其真实意思表示，其申请符合法律规定，本院予以照准。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条之规定，裁定如下：准许河北省外贸资产经营有限公司撤回再审申请。

来源：山东省自然资源厅网站